Dit is een gastbijdrage. Een Apache-lezer levert met dit stuk een bijdrage aan het maatschappelijk debat. De auteur schrijft in eigen naam en is verantwoordelijk voor de inhoud van de tekst.

Het 'plan Samenleven’ van minister Somers: Pièce de resistance? Of continuïteit?

22 oktober 2021 Pascal Debruyne , Hans Grymonprez
Het integratiebeleid van minister Somers doorgelicht
(Foto: RF._.studio (Pexels))

Bart Somers spreekt voluntaristisch in Knack en op Radio 1. Als een politieke makelaar in ideëen over integratie en samenleven in diversiteit. Het aura van “de beste burgemeester ter wereld” in 2016, voor het in Mechelen gevoerde diversiteitsbeleid, werkt door in zijn woorden. Wie enkel naar zijn woorden luistert, hoort een pragmatisch bestuurder die op afstand zit van politieke lieden die een strakke assimilatie nastreven in nationalistische en uiterstrechtse kringen.  Somers noemt zichzelf “minister van Samenleven” in de Vlaamse regering, waarmee hij “inburgering en integratie” woordelijk positioneert op het niveau van de samenleving. Hij doet alvast een retorisch appèl naar die samenleving om aan een superdiverse samenleving te bouwen.

'De koers die Bart Somers vaart, toont ongetwijfeld eigen accenten, maar evengoed een sterke continuïteit met het gevoerde beleid van de Vlaamse regering de laatste twee decennia'

Officieel is Somers Vlaams minister van Binnenlands Bestuur, Bestuurszaken, Inburgering en Gelijke Kansen. Die “ook” een beleid uitvoert dat in beleidsdaden een kloof slaat tussen retoriek en realiteit. Is Somers geprangd daartussen? Of is het een voluntaristische communicator? Somers noemt zijn “Plan Samenleven” een “pièce de resistance”, waardoor hij zijn beleid presenteert als een trendbreuk. De koers die hij vaart toont ongetwijfeld eigen accenten, maar evengoed een sterke continuïteit met het gevoerde beleid van de Vlaamse regering de laatste twee decennia. Bestuurskundig volgt hij de weg van integratie van dienstverlening; minder spelers wordt gezien als efficiënt beleid. Inhoudelijk ligt de dominante focus op inburgering via taalverwerving en maatschappelijke oriëntatie, die een opstap vormen voor het integratieluik.

De inburgeringscursus is niet alleen het fundament geworden voor participatie in de samenleving, maar ook het sluitstuk van integratie. De vroegere focus op integratie als een praktijk van wederkerigheid, waarbij de samenleving ook structureel kansen zou geven op integratie door werk, onderwijs, en wonen zit nog altijd op de achtergrond. Al zet Somers daar opnieuw enkele stapjes in dat integratieluik, waarop we zo terugkomen. Die integratie veranderde de laatste twee decennia gestaag naar een traject van bijkomende plichten voor de nieuwkomer. Toenemend met een penaliserende stok achter de deur via dreiging met boetes voor diegenen die het traject niet met een goed resultaat beëindigen, al komt er een uitzondering voor “mensen met beperkte leercapaciteit”. De keuzes volgen de blauwdruk van het activeringsbeleid van twee decennia terug in een mix van empowerende, disciplinerende en moraliserende doelstellingen.

Kortom, er is een grote continuïteit met het Vlaamse integratiebeleid; zeker sinds 2013, als we al niet kunnen teruggaan tot 2003 naar de koerswijzigingen onder de vorige liberale minister van integratie en inburgering Marino Keulen. Of zelfs naar de historische beïnvloeding van het “integratiebeleid” door de geschiedenis van Zwarte Zondagen in Vlaanderen begin de jaren ‘90.

Emancipatie met drempels

Op Radio 1 noemt Somers zijn plannen ‘emancipatorisch’. Volgens de ruimtelijk pedagoog, Richard Munchmeier, betekent dat de vervlechting van 'biografische competenties' (leren antwoorden vinden op zingevingsvragen), 'institutionele of sociale competenties' (leren omgaan met maatschappelijke instituties) en 'politieke competenties' (het ontwikkelen van mogelijkheden tot beleidsbeïnvloeding en zelforganisatie), die mensen verwerven doorheen de tijd. Is dit beleid emancipatorisch in die zin? Krijgen nieuwkomers meer vat op het eigen verhaal, op instituties en de samenleving waaraan ze vanuit een gelijkwaardige positie kunnen meebouwen? Het zet aan tot kritische vragen over de opgezette ‘architectuur van inburgering en integratie’ onder Minister Somers.

Is het opdrijven van de kosten voor het inburgeringsproces via inschrijvingsgeld van 360 euro emancipatorisch?

Een eerste kritische vraag: Is het opdrijven van de kosten voor het inburgeringsproces via inschrijvingsgeld van 360 euro emancipatorisch? De financiële kosten opdrijven betekent de facto nieuwe drempels inbouwen. Waardoor men net minder vat krijgt op het eigen leven en ‘kan’ participeren aan de samenleving. Zeker voor mensen die al weinig inkomen hebben: een aanzienlijk deel nieuwkomers heeft een leefloon. Dat zeggen schepenen van lokale besturen, de VVSG, de SERV en ongeveer alle academische experten. Maar de financiële drempels zijn groter dan dit. Recent werd er beslist om onkosten niet terug te betalen, zoals het openbaar vervoer of kinderopvang. Gelukkig zijn tolken voor mensen in een open inburgeringstraject gratis, want daarna wordt ook dát betalend.

Het keurslijf van integratie?

Zal het integratiebeleid zoals het vandaag bestaat, dit ten tweede, emancipatorisch werken? Somers wiedt in integratievormingen en dito aanbod voor lokale besturen. Als we dit positief bekijken, kunnen we stellen dat wat er nog rest aan integratiebeleid terug wordt gestroomlijnd en focus krijgt, ook al roept de inhoud van sommige modules vragen, of dit gaat over ideologie of reële lokale noden. Het zal hoe dan ook het bredere probleem niet op van de beperkte actoren die er beroep op kunnen doen: alleen voor lokale overheden. Integratie was ooit een brede praktijk naar de hele samenleving toe, die integraal deel uitmaakte van wat “de integratiesector” in de praktijk deed. Zowel maatschappelijke instituties en middenveldorganisaties konden er beroep op doen. En daarnaast waren er trajecten naar wonen, werken en onderwijs. Vandaag lijkt dat praktijkwerk toenemend overgenomen door het zogenaamde “sociaal schaduwwerk”: informele en non-formele sociale spelers grotendeels bestaand uit vrijwilligers.

Ook het horizontaal integratiebeleid wordt aangepakt. Op zich terechte zet want er kwam keer op keer kritiek vanuit de SERV, de VVSG en het ondertussen ‘hervormde’ Minderhedenforum (dat LEVL werd) omdat het een knip en-plakwerk was van bestaand beleid. Opvallend hierin is de rol van het Gelijke kansen-middenveld. Het lijkt er sterk op dat de sector in een strakker keurslijf komt, gedwongen in een uitvoerende rol naar lokale besturen toe. Is dit de prelude voor een volgende fusie-operatie volgende legislatuur? Want dezelfde analyse die aanleiding gaf tot de verstaatsing van de integratie en-inburgeringssector, de tolken en vertaaldiensten, klinkt in het regeerakkoord opnieuw:

De structurele samenwerking met het GK-veld is deels historisch gegroeid waardoor de aard van de organisaties verschilt al naargelang de doelgroepen waarrond ze werken. Het is dan ook de ambitie deze regeerperiode om een objectief financieringskader te creëren dat gericht is op de beleidsdoelstellingen van de Vlaamse overheid. Hierbij streven we naar een duidelijke taakafbakening, efficiënte organisatievormen en minder versnippering. 

De feitelijke realiteit als spiegel

Een derde vraag. Botst dit “pièce de résistance” niet op de alledaagse feitelijke realiteit? Doorgaand op de integratieflank van het beleid, bouwt Somers een nieuwe pijler in, naast NT2 & MO als eerste en tweede pijler en 'trajectbegeleiding' als derde pijler. Naast een verplichte inschrijving bij de VDAB (derde pijler) komt er een verplicht ‘sociaal netwerktraject’ (vierde pijler) via participatie in vrijwilligerswerk of een buddytraject. Somers zet dus (beperkte) stappen om van “integratie” terug een lokaal verankerde praktijk te maken. Misschien had hij beter ingezet op het verlagen van de dossierlast van trajectbegeleiders die op de brug staan tussen “inburgering” en “de integratieflank” van het Agentschap om het tijdsintensieve praktijkwerk richting leren, werken en wonen te doen.

Misschien had Somers beter ingezet op het verlagen van de dossierlast van trajectbegeleiders

Eerst even over de verplichte inschrijving bij VDAB. Er wordt al lange tijd op VDAB bespaard. Het Rekenhof is vernietigend in een rapport over de VDAB: geen visie op uitbestedingsbeleid en een ondermaatse dienstverlening.  Ook de analyses vanuit Ludo Struyven van het HIVA aan de KULeuven is streng over de ondermaatse dienstverlening. “Geef de VDAB meer consulenten. De dienst telt meer dan 5000 werknemers, maar minder dan 1700 bemiddelaar," zegt Struyven in Knack. Hoe gaat de VDAB dit er nog bijnemen? De inzet op die vierde pijler roept vragen op. 

De minister verwijst naar academische studies over waarde van de vierde pijler waar de focus ligt op netwerken vergroten. Daarin springt de inzet op een buddysysteem in het oog. Maar wat hij niet doordenkt is dat heel wat onderzoekers de unieke waarde ervan toewijzen aan de vertrouwensrelatie die ontstaat vanuit een positie van vrijwilligheid. Gaëlle Mortier van het Hannah Arendt Instituut verwijst naar beleidsgestuurde vermaatschappelijking, waarbij vrijwilligers als buddies worden ingeschakeld binnen geijkte beleidstrajecten, zoals inburgering. Zal dit verplichte traject binnen een verstrengde inburgering niet de facto de unieke vertrouwensrol onderuit halen? Om een relatie van gelijkwaardigheid tussen buddy en diegene die ondersteund wordt, te realiseren, zijn er heel wat randvoorwaarden nodig die onder druk komen in het mijnenveld van machtsverhoudingen en het dwingende discours dat verbonden is met het inburgeringsbeleid. Somers leidt hier aan bijziendheid.

Bijziendheid in het publieke debat

Meer zelfs, die bijziendheid bepaalt sterk het verhaal over “inburgering en integratie”, zowel in media als in het publieke debat.

Het verhaal over de langere geschiedenis van de integratiesector en dito praktijk blijft afwezig. Men zou daardoor net de continuïteit zien van verstrakking en verstrenging. De geschiedenis van de laatste decennia gaat rechtstreeks in tegen het verhaal van Somers. In de praktijk zien we geen revolutie maar continuïteit van strengheid en strakheid ten aanzien van nieuwkomers op inburgering. In deze laatste stap onder Minister Somers ondergraaft men er de doelstellingen mee, namelijk ‘betere integratie’. Zeker als het gaat over de vrijwillige inburgeraars. Die kunnen door Europese regelgeving niet verplicht worden een inburgeringscursus te volgen. Kortom, een groot deel daarvan zal afvallen door het opdrijven van de kosten en niet-terugbetaling van onkosten. Die groep is vaak tot 50% van de ingeschreven. Samen met asielzoekers die eraf worden gereden? Goed beleid?

Dit zogenaamde 'piece de résistance' kunnen we niet los zien van het bredere Vlaams regeerakkoord, waar men meer drempels voor nieuwkomers inbouwt

Dit zogenaamde “piece de résistance” kunnen we niet los zien van het bredere Vlaams regeerakkoord, waar men meer drempels voor nieuwkomers inbouwt. In de sociale huisvesting door het prioritiseren van het criterium “lokale binding” in de hervorming van de eengemaakte sociale huisvestingsmaatschappij, de ongelijke toegang tot de Vlaamse sociale bescherming voor nieuwkomers die men wil inbouwen en waarvan Minister Somers zei dat de nieuwe regering die strengere voorwaarde ‘zeker’ juridisch hard zal kunnen maken. Of de Vlaamse regering die uit Unia stapt en het Minderhedenforum dat aangepakt werd. Somers maakt beleid in een totaalverhaal van verstrenging. “De Vlaamse regering wil vooral streng zijn voor nieuwkomers.”, schreef ondergetekende zelf in februari 2021. En dat staat als een huis. Etnocratie en revanchisme zijn vandaag helaas bouwstenen van het Vlaamse regeerakkoord

Doet Somers niks goed? De wachtlijsten worden aangepakt. Maar onder andere -en dit cynisch genoeg- door intra-Europese migranten die zullen afhaken en asielzoekers die geen doelgroep meer zijn voor het Agentschap Integratie en Inburgering.

En de audits van het agentschap integratie en inburgering waren broodnodig. Daaruit komen enkele scherpe problematieken. Zowel de audit van het Rekenhof, de audit van IDEA consult, als het verslag van de visitatiecommissie geleid door Mobius. En toch roepen de audits ook vragen op. Zeker die laatste twee audits maken duidelijk dat er sprake is van een moeizame verhouding tussen het management en de Raad van Bestuur. Scherp gesteld is de spanning tussen die twee constitutief voor de werking van het Agentschap. Alle strategische en de meeste operationele beslissingen werden -en worden- genomen door de partijpolitiek bemande RVB met een budget van meer dan 100.000 euro voor bezoldigingen, die buiten schot blijft in heel dit verhaal. Op zich hoeft deze latente spanning niet te verwonderen aangezien het Agentschap integratie & inburgering zich in een zeer specifieke bestuurlijke context situeert, namellijk als een privaatrechtelijke EVA én bovendien als een beleidsuitvoerend agentschap. De vraag is finaal: wie is 'eigenaar' van deze organisatie (en dus verantwoordelijk)? Iedereen en niemand zo lijkt het. En die spanning zal blijven staan met het dagelijkse management dat op een coherentere manier wordt gerund in verhouding tot het huidige kabinet en de minister.

Liberale accenten

Kortom, Minister Somers legt als liberaal eigen accenten met het invoeren van een derde & vierde pijler. En er is een efficiëntie-oefening op de integratieflank, die een toename van controle en sturing inhoudt ten aanzien van het gelijke kansen-middenveld. Wat op zich altijd ‘de prelude’ was voor een toekomstige fusieoperatie, toch in het verleden. Andere acccent van Somers is dat hij privatisering binnenloodst: privaat kapitaal kan via zogenaamde “sociale obligaties” of “SIB’s (Social Impact Bonds) in sociale opdrachten worden ingebracht. Wat een nieuwe verdienmarkt is. Sinds het nieuwe Vlaamse decreet in 2018, dat passeerde zonder enige kritische tegenstem vanuit het middenveld, wordt het privatiseringsinstrument meer ingezet. Internationaal onderzoek is nochtans kritisch tot ronduit negatief over het inzetten van sociale obligaties als financieel instrument in het sociale veld: het leidt tot “missiedrift” en “het laaghangend fruit plukken”. Maar daarnaast voert Somers ook loyaal een strenger Vlaams regeerakkoord uit waar een reeks drempels wordt ingebouwd voor nieuwkomers, voortgesstuwd door de N-VA.

Somers loodst privatisering binnen: privaat kapitaal kan via zogenaamde 'sociale obligaties' in sociale opdrachten worden ingebracht.

Is dit emancipatie waar men vat krijgt op het persoonlijke verhaal, het institutionele en maatschappelijke verhaal dat burgers mee vorm geven? Of is het liberaal ‘empowerment’ en zelfredzaamheid in een Vlaams-nationalistisch keurslijf? Zonder hefbomen die ook door betrokkenen als hefbomen ervaren worden, is er geen emancipatie. En wentelt men hier geen verantwoordelijkheid af op lokale besturen, die onderbeschermde nieuwkomers gedwongen moeten oppikken?

Er is een omgekeerd evenredige verhouding tussen de dagelijkse ‘hysterie’ over diversiteit, migratie & integratie en de interesse in het dagelijkse inburgerings- en integratiebeleid. Het sociaal werk en dito onderzoek besteedt terecht veel aandacht aan armoedebestrijding en kwalitatieve maatschappelijke dienstverlening van overheidsactoren als het OCMW, Vlaamse en federale administraties. Maar het toont te weinig aandacht voor dit ‘veld’ van integratie. Nochtans is de impact van het inburgerings en-integratiebeleid, maar ook dat van het asiel en- migratiebeleid op de verzorgingsstaat en welvaartsstaat groot. Dit beleid verdient evenwaardige aandacht als armoedebestrijding en kritische analyses over “het recht op maatschappelijke dienstverlening”. Dit laatste “pièce de résistance” van Somers verdient vooral veel tegenspraak of “résistance” van sociaalwerkonderzoekers.

Hans Grymonprez is gastprofessor aan de UGent en docent sociaal werk aan de AP Hogeschool

Pascal Debruyne is onderzoeker en docent aan de Odisee Hogeschool

LEES OOK